HONORABLE ASAMBLEA:
La suscrita, Natalia Rivera Grijalva, Diputada integrante del Grupo Parlamentario del Partido Movimiento Ciudadano de la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Sonora, en ejercicio de las atribuciones previstas por los artículos 53, fracción III de la Constitución Política de Sonora, y 32, fracción II de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, presento a la consideración de esta Soberanía, la siguiente INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO QUE ADICIONA DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA LEY DE OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LAS MISMAS PARA EL ESTADO DE SONORA, al tenor de la siguiente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Miles de millones de pesos se invierten anualmente en avenidas, carreteras, caminos rurales, puentes, pasos a desnivel, escuelas, laboratorios, hospitales, parques, plazas, campos deportivos, infraestructura hidráulica y edificios públicos.
Estas obras deben planearse, concursarse, asignarse a la mejor opción, supervisar que se hagan en tiempo y con los materiales acordados, pagarse cuando se compruebe el avance, y vigilar su calidad una vez entregadas para reclamarle al contratista ante cualquier falla o deficiencia.
El desarrollo de todas estas etapas está reguldo por una Ley específica, con principios emanados desde la Constitución, y su cumplimiento lo verifican tanto las instancias de control interno de las dependencias o entidades contratantes, como el Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización (ISAF) en el ejercicio de revisión de las cuentas públicas.
No obstante, dicha vigilancia ocurre con cierto grado de desfase, lo que complica la labor de prevención, corrección y, en su caso, sanción de los incumplimientos e irregularidades en el momento oportuno.
Esta situación se vuelve más grave si consideramos la enorme cantidad de recursos que se invierten en los contratos de obra. De manera paticular, la inversión pública a cargo del gobierno del Estado sumó 3 mil 117 millones de pesos en 2022, según el Informe de Resultados de la Fiscalización Superior del ejercicio fiscal 2022, del ISAF, en tanto que para el 2023, según el portal https://obrastransparentes.sonora.gob.mx registra 4 mil 282 millones de pesos.
En el caso de los 72 municipios de nuestra Entidad, el monto de inversión pública reportado por ISAF ascendío a los 2 mil 380 millones de pesos en 2022.
Montos que obligan a la apertura y transparencia de todas y cada una de las etapas relacionadas con la contratación de obra pública, desde la planeación y convoctoria, hasta la ejecución, entrega y verificación de la calidad de la misma, con el fin de garantizar el cumplimiento de los principios de eficiencia, eficacia, economía y honradez, señalados en el artículo 150 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Sonora.
De aquí que gobiernos de distintas latitudes han implementado una serie de acciones y herramientas para darle publicidad a la información relacionada con las contrataciones públicas, en especial las relacionadas con obras y servicios relacionados con las mismas.
Diversos estudios de organismos internacionales y expertos en integridad pública, transparencia y contrataciones, han resaltado los beneficios de estas acciones y herramientas, como el Banco Mundial que sostiene que estas estrategias reducen en promedio un 12% el costo de los contratos.
Por su parte, un estudio citado por el Banco Interamericano de Desarrollo denominado “A Field Experiment on Corruption and Inefficiency in Public Works” de Lagunes (2017), revela que las obras públicas expuestas al escrutinio de los ciudadanos pueden presentar un costo aproximadamente 50% más bajo que aquellas obras no monitoreadas.
En este sentido, la transparencia y apertura en las contrataciones públicas además de ser elementos esenciales de las políticas de integridad y buena administración, son herramientas fundamentales para garantizar que los ciudadanos reciban el valor total de cada peso invertido por sus gobiernos.
En este marco, las plataformas de transparencia en obras públicas surgen como una respuesta directa a este desafío, actuando como guardianes digitales que permiten una supervisión permanente por parte de la ciudadanía en cada etapa del proceso de contratación y ejecución de obras.
Un proceso que inicia con la determinción por parte de los entes gubernamentales de las prioridades y necesidades de infraestructura año con año, denominada etapa de planeación, y en la que es vital que los ciudadanos tengan acceso a esta información para comprender las decisiones tomadas y las razones detrás de cada proyecto propuesto.
Después viene la etapa de licitación y adjudicación, en la que las instituciones de gobierno emiten convocatorias públicas e invitaciones para que las empresas presenten propuestas y, en casos excepcionales, asignan directamente los contratos. La transparencia en este paso es crucial para garantizar que el proceso sea competitivo y que se seleccionen las propuestas que ofrezcan las mejores condiciones de precio, calidad, financiamiento, oportunidad y demás circunstancias pertinentes.
Una vez seleccionada la propuesta ganadora y firmado el contrato, comienza la fase de ejecución, en la cual la supervisión ciudadana es más relevante, por lo que se vuelve fundamental brindar acceso a la información actualizada sobre el avance de las obras, los materiales utilizados y los costos incurridos por el contratista seleccionado.
Al concluir la obra la transparencia debe continuar, toda vez que los ciudadanos deben tener la capacidad de evaluar la calidad de la obra realizada y asegurarse de que cumpla con las especificaciones y estándares acordados, durante el tiempo adecuado.
Finalmente, la fase de post-evaluación permite revisar el proceso completo, identificar áreas de mejora y establecer mejores prácticas para futuras contrataciones, por lo que la transparencia asegura la rendición de cuentas y fomenta la mejora continua en la gestión de obras públicas.
A nivel internacional existen múltiples ejemplos de plataformas de transparencia de las contrataciones públicas, entre las que destacan Opentender Unión Europea, Contrataciones Abiertas Ecuador, Mapa Inversiones Argentina y Chile Compra.
Opentender proporciona información exhaustiva sobre contrataciones públicas en la Unión Europea y Gran Bretaña en un formato fácil de usar. El portal es administrado y actualizado por el Instituto de Transparencia Gubernamental (GTI), un think tank no partidista que investiga y defiende la buena gobernanza en el Continente Europeao, fundado en Budapest en 2015.
La plataforma Contrataciones Abiertas Ecuador fue construida mediante la cooperación de Open Contracting Partnership (OCP) y el Banco de Desarrollo (CAF), y se desarrolló entre sociedad civil, academia, sector privado y sector público con el propósito de mejorar la eficiencia, transparencia, publicidad y calidad de la contratación pública en el Ecuador. Los datos abiertos de contratación pública presentados en el sitio web son de libre acceso y no tienen restricciones de uso.
El portal Mapa Inversiones de Argentina, creada por el Ministerio de Obras Públicas del país sudamericano y el Banco Interamericano de Desarrollo, permite a los ciudadanos monitorear en tiempo real dónde y cómo invierte el Ministerio de Obras Públicas, con un mapa interactivo que facilita la búsqueda de obras región por región. En colaboración con Microsoft el portal ha venido incorporando nuevas capacidades en análisis de datos e inteligencia artificial, así como mejorando su diseño con el apoyo del Massachusetts Institute of Technology para seguar la máxima usabilidad e intuitividad.
El portal Datos Abiertos de Chile Compra da la posibilidad al ciudadano revisar a detalle toda la información de compras de cada organismo público y descargar en forma masiva órdenes de compra, licitaciones y otros procesos en formato de datos abiertos. También permite profundizar región por región, proveedor por proveedor, y producto por producto, hasta llegar a la información particular de cada contrato celebrado por cualquier ente público del gobierno chileno.
A nivel México, existen múltiples experiencias en esta materia, destacando el portal Contrataciones Abiertas que lanzaron Transparencia Mexicana, la Alianza Mundial de Contrataciones Abiertas, el Banco Mundial y el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, para concentrar toda la información de la construcción del Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México.
También resalta el apartado de Contrataciones Abiertas del Tianguis Digital del Gobierno de la Ciudad de México, y de manera particular los esfuerzos en el Gobierno de Sonora y de la Ciudad de Hermosillo, con los sitios Obras Transparentes del Gobierno del Estado de Sonora y Tu Obra Hermosillo, ambos sucesores del portal TuObra.mx, programa que resultó ganador del Premio a la Innovación en Transparencia 2016, otorgado por la Auditoría Superior de la Federación, el Banco Mundial, el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, el Instituto Nacional de Administración Pública y la Secretaría de la Función Pública.
Es de destacarse que en su momento, el portal tuobra.mx representó una disrupción a los mecanismos tradicionales de transparencia y acceso a la información en materia de contratos de obra pública, al pasar de un largo proceso de solicitud y respuesta, a un sistema de información en tiempo real, abierto, dinámico y accesible desde cualquier computadora o teléfono inteligente, mediante el cual el ciudadano podía conocer más allá de la información que comúnmente se hacía pública.
Este portal permitió por vez primera al público observar en vivo los actos de apertura de proposiciones y fallo, conocer y disponer del documento de dictamen y contrato, saber la ubicación exacta de la obra mediante un sistema de geo-referenciación, el periodo de ejecución de la misma, el nombre del supervisor, los datos de contacto del contratista y la evidencia fotográfica del avance de la misma, entre otros.
Con esta herramienta el ciudadano obtuvo además el poder de evaluar los procesos de contratación de obra con los siguientes indicadores:
- Número de obras
- Estatus de las obras
- Número de empresas ejecutando obra pública
- Número de municipios beneficiados
- Tipos de contratos
- Modalidades de los contratos
- Montos invertidos por cada modalidad
- Monto de la inversión a la fecha (actualizado en línea)
Antes del portal tuobra.mx (hoy obrastransparentes.sonora.gob.mx), el Gobierno del Estado contaba con varios sistemas informáticos de carácter interno mediante los cuales administraba la información sobre obras públicas; sin embargo, cada uno atendía a los requerimientos propios de la dependencia que lo había desarrollado, lo que generaba información fragmentada, repetida y que obedecía a objetivos diferentes.
En este sentido no había información que permitiera una toma de decisiones con carácter global. Aunado a ello, la información referente a licitaciones y obras públicas no estaba disponible a la ciudadanía de forma clara y entendible.
A partir del lanzamiento de tuobra.mx, las organizaciones civiles, como cámaras, colegios y asociaciones de vigilancia ciudadana, así como empresarios, académicos y comunicadores, podían descargar la totalidad de la información en distintos formatos de base de datos para realizar sus estudios y análisis con mayor profundidad,
Con ello, la sociedad civil tenía oportunidad de observar los actos de mayor relevancia en una licitación, así como la posibilidad de emprender una vigilancia oportuna y mejor informada en cuanto al manejo de los recursos públicos.
Otra gran ventaja para los ciudadanos es que con el uso de las tecnologías de la información y comunicación, es posible contar con mayor conocimiento de los programas y acciones de su interés, en tiempo real, fomentando con ello una cultura de participación y fiscalización ciudadana.
Por el lado de los contratistas, la herramienta contribuye a garantizar la igualdad de oportunidades de participar para todas las empresas, pues la máxima publicidad de los procesos de contratación genera mayor confianza en las empresas para participar en las convocatorias.
Aunque la plataforma tuobra.mx fue desarrollada inicialmente para abrir la información y fomentar la vigilancia ciudadana respecto de las obras ejecutadas por el Gobierno del Estado, su modelo era replicable para los gobiernos municipales, lo que permitió a la capital del Estado adoptar esta iniciativa y mantenerla hasta la actualidad.
Es de reconocerse de igual manera, que la administración 2021-2027 decidió atinadamente continuar con la plataforma tuobra.mx, renombrándola obrastransparentes.sonora.gob.mx, e incorporando nuevas funcionalidades como el apartado específicos de Datos Abiertos que otorga la opción de descargar toda la información de contratos y licitaciones en formato de valores separados por comas (CSV) y en lenguaje JSON, para que el ciudadano realice los análisis que considere convenientes sin necesidad de ajustarse a las limitantes de un sitio web de acceso general.
Una reciente navegación por los portales de transparencia de obras públicas del Estado y del Ayuntamiento de Hermosillo, arroja lo siguiente con corte al 2 de noviembre del 2023.
https://obrastransparentes.sonora.gob.mx
Desde el 13 de septiembre de 2021 hasta el 13 de noviembre de 2023
$7, 438,142,885.39 monto total de inversión registrada en el portal
1,682 contratos registrados
478 licitaciones
433 contratistas
https://tuobra.hermosillo.gob.mx
Desde el 13 de septiembre de 2021 hasta el 02 de noviembre de 2023
$1,483,507,621 monto total de inversión registrada en el portal
514 contratos de obra registrados
197 contratistas
Lo anterior revela el compromiso de los administradores y los responsables de cargar la información al portal, de mantener al día los datos que transparentan el ejercicio de los recursos públicos destinados a obras y servicios relacionados con las mismas.
Y es en ese espíritu en el que se enmarca la presente iniciativa que pretende elevar a rango de Ley la plataforma de transparencia de las contrataciones de obra pública, de tal forma que pase de ser un acto voluntario de transparencia proactiva, a ser una obligación normativa cuyo incumplimiento de lugar a la responsabilidad administrativa de los funcionarios omisos.
La reforma que se propone consiste en adicionar los artículos 103 BIS, 103 TER y 103 QUATER, a la Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas para el Estado de Sonora, para establecer las características, el objetivo, el contenido, las funcionalidades y las autoridades responsables de la plataforma.
El artículo 103 BIS, aborda las características y el objetivo del portal electrónico, señalando que toda información generada en los procedimientos establecidos en la citada Ley de Obras deberá publicarse en una plataforma que concentrará la información de la totalidad de las dependencias y entidades al que podrá acceder libre y gratuitamente cualquier persona desde dispositivos de comunicación móviles o equipos de cómputo vía internet. La obligación se establece tanto para el Poder Ejecutivo del Estado, como para los gobiernos municipales cuya población sea mayor a los cien mil habitantes.
Como objetivos del portal se señalan en este nuevo artículo los siguientes:
Brindar la máxima transparencia y publicidad a los procesos de licitación, adjudicación y ejecución de la obra pública;
Dotar al ciudadano de mayores elementos para emprender una vigilancia oportuna y mejor informada en cuanto al manejo de los recursos destinados a la obra pública;
Promover la igualdad de oportunidades en la contratación de obra, para todas los participantes en los procedimientos establecidos en la Ley correspondiente, y
Fomentar la integridad de contratistas, licitantes y convocante en todos los procedimientos regulados por la Ley.
El artículo 103 TER propuesto en la presente iniciativa, aborda lo relacionado con las funcionalidades e información que deberá contener el portal de Internet, destacando en materia de obras el requerimiento de la identificación y descripción de la obra; la dependencia o entidad contratante; el monto del contrato; el periodo de ejecución de la obra, la fecha de inicio y la ubicación geográfica de la misma. También se exige que en el portal se publique el nombre del contratista y del residente o supervisor, así como el avance físico de la obra con la evidencia fotográfica correspondiente.
En materia de licitaciones, deberá desplegarse en el portal el número del procedimiento de contratación; el nombre de la convocante; las convocatorias y sus modificaciones; las actas de las juntas de aclaraciones, del acto de presentación y apertura de propuestas, y de los fallos correspondientes, así como los contratos suscritos en su versión integral.
En materia de transparencia, en la página inicial del sitio web, habrán de presentarse gráficos y datos estadísticos que den cuenta del número de obras según su tipo, el número de empresas con contratos vigentes, la inversión total actualizada, el estatus general de las obras y su distribución según municipio y modalidad de contratación. De igual manera, deberán mostrarse las imágenes de las obras finalizadas más recientemente y las ligas a las transmisiones en vivo de los actos de apertura y fallo.
Enn cuanto a funcionalidades, la nueva disposición normativa ordena que en la página de inicio del portal el usuario tenga acceso a un mapa intreractivo de las obras con acceso inmediato a la información detallada de cada una de ellas, a una serie de herramientas de búsqueda de obras y licitaciones; a las transmisiones en vivo de actos de apertura y fallo; a un tablero dinámico con información estadística, y a una galería de evidencias fotográficas del avance de obras y de su finalización.
Por último, en el artículo 103 QUATER se establece qué autoridad será responsable de la administración del portal, y qué áreas estarán obligadas a actualizar y alimentar el portal.
Así, la administración de esta plataforma tecnológica estará a cargo de la Secretaría de la Contraloría General en el caso del Poder Ejecutivo del Estado, y de los Órganos Internos de Control en el caso de los municipios obligados, correspondiendo a las dependencias y entidades convocantes la responsabilidad de actualizar y alimentar en tiempo real la información del portal.
De manera especial, se contempla la realización de una auditoría anual a cargo del Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización para verificar que el portal cumpla con todos los requisitos y contenga la información que se señalan en los artículos aquí propuestos.
Compañeras y compañeros diputados:
La transparencia y la rendición de cuentas en la contratación de obra pública son pilares de una administración ética y responsable, pero además son estrategias efectivas para generar ahorros significativos al erario público.
Al abrir las puertas a una supervisión ciudadana constante y detallada, se reduce drásticamente el margen para los mayores enemigos del buen uso de los recursos públicos: La corrupción y la ineficiencia en las contrataciones gubernamentales.
En este contexto, los portales informativos en materia de obras y servicios relacionados con las mismas se convierten en herramientas vitales, para garantizar la transparencia y fomentar una participación activa de la ciudadanía en el monitoreo y evaluación de los proyectos de obra pública.
Este nivel de vigilancia ciudadana es crucial para asegurar que cada peso invertido se utilice de la manera más eficiente y efectiva posible, maximizando el beneficio para la comunidad y fortaleciendo la confianza en las instituciones gubernamentales.
Como Poder Legislativo debemos garantizar que las buenas prácticas en materia anticorrupción y la promoción de la eficiencia y eficacia no sean meramente el resultado de la voluntad o preferencia de los liderazgos políticos o gubernamentales en turno.
Estas prácticas deben quedar firmemente arraigadas en nuestra cultura administrativa, consolidadas en nuestras leyes y llevadas a cabo por servidores públicos comprometidos con un horizonte que va más allá de un periodo de tres o seis años.
Como representantes sociales, debemos reconocer que lo bueno debe permanecer, independientemente del origen de la idea o del proyecto. En este espíritu, la implementación del portal electrónico de transparencia en las contrataciones de obra pública no es sólo un compromiso con el presente, sino una inversión en el futuro de una gestión pública abierta, responsable y al servicio del ciudadano.
Es por todo lo anterior que, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 53, fracción III de la Constitución Política del Estado de Sonora y 32, fracción II de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, someto a la consideración de esta H. Asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de:
DECRETO
QUE ADICIONA DIVERSOS ARTÍCULOS DE LA LEY DE OBRAS PÚBLICAS Y SERVICIOS RELACIONADOS CON LAS MISMAS PARA EL ESTADO DE SONORA
PRIMERO.- Se ADICIONAN los artículos 103 BIS., 103 TER. y 103 QUATER. de la Ley de Obras Públicas y Servicios relacionados con las mismas para el Estado de Sonora, para quedar como siguen:
ARTÍCULO 103 BIS.- Toda información generada en los procedimientos establecidos en esta Ley deberá publicarse en un portal electrónico que concentrará la información de la totalidad de las dependencias y entidades del Poder Ejecutivo al que podrá acceder libre y gratuitamente cualquier persona desde dispositivos de comunicación móviles o equipos de cómputo vía internet. Los gobiernos municipales cuya población sea mayor a los cien mil habitantes tendrá en lo conducente esta misma obligación.
El portal a que se refiere el párrafo anterior, tendrá los siguientes objetivos:
I.- Brindar la máxima transparencia y publicidad a los procesos de licitación, adjudicación y ejecución de la obra pública;
II.- Dotar al ciudadano de mayores elementos para emprender una vigilancia oportuna y mejor informada en cuanto al manejo de los recursos destinados a la obra pública;
III.- Promover la igualdad de oportunidades para todas los participantes en los procesos de contratación regulados por la presente Ley, y
IV.- Fomentar la integridad de contratistas, licitantes y convocante en todos los procedimientos regulados por la presente Ley.
ARTÍCULO 103 TER.- El portal a que se refiere el artículo que antecede contendrá, por lo menos, las funcionalidades e información referidas en los párrafos siguientes, salvaguardando aquella clasificada como reservada o confidencial en términos de la legislación correspondientes:
I. En materia de obras:
a).- Número identificador de cada obra;
b).- Nombre de la dependencia o entidad contratante;
c).- Descripción de la obra;
d).- Monto del contrato;
e).- Periodo de ejecución de la obra;
f).- Inicio de ejecución de la obra
g).- Ubicación geográfica en la que se ejecuta cada obra;
h).- Nombre de la empresa o particular contratado para ejecutar la obra;
i).- Nombre del residente o supervisor de la obra;
j).- Avance físico de la obra con la evidencia fotográfica correspondiente;
II. En materia de licitaciones:
a).- Número identificador de cada procedimiento
b).- Nombre de la dependencia o entidad convocante;
c).- Objetivo de la obra;
d).- Las convocatorias y sus modificaciones;
e).- Las actas de las juntas de aclaraciones;
f).- Las actas de presentación y apertura de propuestas;
g).- Los fallos de los procedimientos de licitación, o el acto mediante el cual se determinó adjudicar de manera directa el contrato, y
h).- Los contratos suscritos en su versión integral.
III. En materia de transparencia en la página inicial del portal:
a).- Gráficos y numeralia que den cuenta del número de obras según su tipo, el número de empresas con contratos vigentes, la inversión total actualizada, el estatus general de las obras y la distribución de las mismas según municipio y modalidad de contratación;
b).- Evidencia fotográfica de las obras finalizadas más recientemente, con el número de licitación, el municipio, localidad y colonia de localización, el objeto de la obra y la inversión.
c).- Las ligas a las transmisiones en vivo de los actos de apertura y fallo.
IV.- Las funcionalidades serán la siguientes:
a).- Mapa interactivo de obras con acceso inmediato a la información detallada de cada una de ellas;
b).- Herramienta de búsqueda de obras por ejercicio, convocante, tipo de obra, estatus de las mismas, colonia y localidad, con filtros adicionales para identificar obras de acuerdo a palabras clave que alimente el usuario;
c).- Herramienta de búsqueda de licitaciones por ejercicio, convocante, forma de contratación, con filtros adicionales para identificar licitaciones de acuerdo a palabras clave que alimente el usuario;
d).- Transmisión en vivo de actos de apertura y fallo;
e).- Tablero dinámico con información estadística de la información almacenada sobre los procedimientos establecidos en la presente Ley;
f).- Galería de evidencias fotográficas del avance de obras y de la finalización de las mismas, y
g). Toda información deberá ser decargable por cualquier usuario en formatos de datos abiertos.
ARTÍCULO 103 QUATER.- La administración del portal estará a cargo de la Secretaría de la Contraloría General en el caso del Poder Ejecutivo del Estado, o de los Órganos Internos de Control en el caso de los municipios obligados
Las dependencias y entidades convocantes deberán actualizar y alimentar en tiempo real el portal referido en los artículos anteriores. La Secretaría de la Contraloría en el caso del Poder Ejecutivo del Estado, y los Órganos Internos de Control en el caso de los municipios obligados, verificarán el cumplimiento de esta obligación.
El Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización realizará una auditoría anual al contenido del portal, para verificar el cumplimiento de las disposiciones previstas en los artículos que anteceden.
TRANSITORIOS
PRIMERO.- El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Boletín Oficial del Gobierno del Estado de Sonora.
PRIMERO.- La Secretaría de la Contraloría General del Estado y las Contralorías de los municipios con población mayor a cien mil habitantes, contarán con un plazo de 180 días naturales para publicar o, en su caso, adecuar sus portales en términos del presente Decreto.
Atentamente
Dip. Natalia Rivera Grijalva
Hermosillo, Sonora, Noviembre 2023