PRESIDENTA, DEBIDO A QUE LA PRESENTE INICIATIVA DE LEY FUE PUBLICADA EN TIEMPO Y FORMA EN LA GACETA PARLAMENTARIA, SOLICITO A LA ASAMBLEA SU AUTORIZACIÓN PARA DAR LECTURA A LA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS Y LEER UN RESUMEN DE LA LEY QUE HOY SE SOMETE A SU CONSIDERACIÓN, LO ANTERIOR, CON FUNDAMENTO EN LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 136, FRACCIÓN II DE LA LEY ORGÁNICA DEL PODER LEGISLATIVO.
HONORABLE ASAMBLEA:
Las suscritas, Diputadas y Diputados integrantes del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano de la Sexagésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Sonora, en ejercicio de las atribuciones previstas por los artículos 53, fracción III de la Constitución Política de Sonora, y 32, fracción II de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, presentamos a la consideración de esta Soberanía, la siguiente INICIATIVA CON PROYECTO DE LEY DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL ESTADO DE SONORA, al tenor de la siguiente:
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Todo lo que compra y contrata el gobierno, lo hace con los recursos de los ciudadanos.
Carreteras, escuelas, mesabancos, hospitales, medicinas, parques y canchas deportivas. Pavimento, alumbrado, camiones de basura, barredoras, patrullas y equipamiento para las policías.
También pagamos con nuestros impuestos servicios de vigilancia y limpieza para instalaciones de gobierno, agua embotellada, fotocopias, material de oficina e, incluso, hasta café, galletas y servilletas.
Millones y millones de pesos en compras y contratos con los que los gobiernos de los tres niveles, los poderes y los órganos autónomos, ejercen sus atribuciones para resolver problemas públicos y mejorar la calidad de vida de la población.
Un informe de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) señala que los gobiernos de los países miembros de la organización, entre los que se incluye México, gastan alrededor de 13% de su Producto Interno Bruto en compras y contrataciones gubernamentales.
Según datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el valor total de las compras y contrataciones del sector público federal, estatal y municipal, en el año 2020, fue alrededor de 754 mil millones de pesos.
En cuanto al gasto agregado sólo por los gobiernos estatales, el Instituto Mexicano para la Competitividad (IMCO), en un estudio sobre los procesos de compra disponibles en la Plataforma Nacional de Transparencia realizados por las administraciones públicas de los 32 estados del país durante el 2021, sumó un gasto superior a los 346 mil millones de pesos.
En el caso del gobierno del Estado de Sonora, según el portal compras.sonora.gob.mx, en 2022 el Ejecutivo Estatal gastó 3 mil 079 millones de pesos en mil 431 contratos asignados a 622 proveedores por 55 unidades compradoras.
Recursos que normativamente deben ser ejercidos conforme a los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, según lo demanda el artículo 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el correspondiente artículo 150 de la Constitución Política del Estado de Sonora, que expresamente disponen:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 134. Los recursos económicos de que dispongan la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.
Constitución Política del Estado de Sonora
Artículo 150.- Los recursos económicos de que disponga el Gobierno del Estado, los municipios, así como sus respectivas administraciones públicas descentralizadas, y los organismos autónomos, se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez para cumplir los objetivos y programas a los que estén destinados.
Lo anterior, en adición al derecho a la información consagrado en el artículo 6º de la Constitución Federal y el correspondiente artículo 2º de la Constitución de Sonora que, en lo conducente señalan:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo 6o. …
Toda persona tiene derecho al libre acceso a información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión.
…
Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo se observará lo siguiente:
A. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación y las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:
I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. Los sujetos obligados deberán documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones, la ley determinará los supuestos específicos bajo los cuales procederá la declaración de inexistencia de la información.
III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos.
IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos que se sustanciarán ante los organismos autónomos especializados e imparciales que establece esta Constitución.
V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán, a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre el ejercicio de los recursos públicos y los indicadores que permitan rendir cuenta del cumplimiento de sus objetivos y de los resultados obtenidos.
VI. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales.
VII. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes.
Constitución Política del Estado de Sonora
Artículo 2o.- …
En materia de información pública:
APARTADO A.- El Estado de Sonora reconoce el derecho humano de toda persona al libre acceso a la información veraz, verificable, confiable, actualizada, accesible, comprensible y oportuna. Comprende su facultad para solicitar, buscar, difundir, investigar y recibir información. Es obligación de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, incluidas sociedades, organizaciones e instituciones de derecho privado con participación estatal y municipal, así como cualquier persona física, moral o sindicato que reciba, administre y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito estatal y municipal, para garantizar el libre ejercicio de este derecho, para difundir y hacer del conocimiento público la información que se le solicite así como poner a disposición las obligaciones de transparencia y toda aquella información que se considere de interés público que fijen las leyes.
…
Para el garantizar el derecho humano a la información, los sujetos obligados que se aluden en el párrafo anterior, se regirán por los siguientes principios y bases:
I.- Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, incluidas sociedades, organizaciones e instituciones de derecho privado con participación estatal y municipal, así como cualquier persona física, moral o sindicato que reciba, administre y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito estatal y municipal es pública y sólo podrá ser considerada reservada de forma temporal por razones de interés público. La ley de la materia determinará los criterios con base en los cuales la información podrá ser considerada reservada o confidencial.
II.- Los sujetos obligados deberán documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones. Para ello, deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán, a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre el ejercicio de los recursos públicos y los indicadores que permitan rendir cuenta del cumplimiento de sus objetivos y de los resultados obtenidos.
III.- Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos. Para ello se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos que se sustanciarán ante el organismo autónomo especializado e imparcial que establece esta Constitución. En la interpretación del derecho a la Información, deberá prevalecer el principio de máxima publicidad.
IV.- La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública por parte de los sujetos obligados, será sancionada en los términos que dispongan las leyes.
Disposiciones que dan sustento a la obligación de todo ente público de llevar a cabo procesos de compra y contratación abiertos, competitivos, participativos, confiables y cuyo impacto se pueda medir, para poderlo mejorar.
Y que empoderan doblemente al ciudadano: Por un lado, le dan el poder de vigilar de cerca a los funcionarios responsables de estos procesos para evitar abusos y actos de corrupción y, por otro, le proporcionan herramientas para saber si las partes contratantes cumplen o no con lo acordado y si los señalados contratos tienen una utilidad real que tenga relación con el monto comprometido.
Lo anterior es de suma importancia, dado el bajo desempeño de las economías locales con posterioridad a la pandemia y la consecuente caída de los presupuestos públicos que, aunado a la creciente desconfianza ciudadana en las instituciones de gobierno, obligan a las administraciones a dar más valor por el peso público.
En este sentido, se vuelve indispensable que los bienes y servicios que adquiera el gobierno, se paguen a un costo razonable y que, en su selección, se garanticen las mejores condiciones de precio y calidad, al tiempo de favorecer la participación de las empresas que generan mayores oportunidades de empleo a nivel local, como lo son las micro, pequeñas y medianas empresas.
Entre los obstáculos para alcanzar estos objetivos que han sido identificados por especialistas y organizaciones ciudadanas, se encuentra en primera instancia la diversidad legislativa en materia de contrataciones y, en algunos casos, la ausencia de legislación o reglamentación.
Eduardo Bohórquez, Director Ejecutivo de Transparencia Mexicana, señala que en la actualidad existen 122 formas diferentes de venderle productos y servicios al gobierno, existiendo una serie de regímenes de compras especiales en los poderes legislativo, judicial y gobiernos estatales, cada uno de los cuales compra de manera distinta.
Esta situación, de acuerdo a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos y el Banco Interamericano de Desarrollo, entorpece el acceso de los actores económicos para concursar por los contratos públicos de forma eficiente, particularmente de las empresas de menor tamaño.
En su informe Evaluación del Sistema de Compras y Contrataciones Públicas de México (2019), mencionan que: “por cada norma adicional que exista en la materia se suman costos para el análisis y procesamiento de las mismas, lo que puede desincentivar la participación del sector privado (especialmente de las MiPyMEs) y por otro lado propicia la incorporación de procedimientos que no respondan a los principios de eficacia y eficiencia previstos en la Constitución”.
Por ello, desde hace más de una década tanto la Organización de las Naciones Unidas y Transparencia Internacional a nivel global, como Transparencia Mexicana, México Evalúa y el Instituto Mexicano para la Competitividad a nivel territorio nacional, han propuesto legislaciones modelo que resulten aplicables a los gobiernos de los tres niveles, a los tres poderes y a los organismos a los que la ley les concede autonomía.
Todos obligados; sin excepciones
El avance, aunque notorio en muchos aspectos, aún es insuficiente, por lo que la presente Ley pretende abonar a esa iniciativa internacional y nacional de contar con un solo sistema de adquisiciones que aliente la participación de más empresas, con la consecuente disminución de costos e incremento de la calidad para el Estado, y la mejora económica local a través de la incorporación de más MiPyMEs a la proveeduría gubernamental.
En el Estado de Sonora, las leyes relacionadas con contrataciones públicas han aplicado tradicionalmente sólo al Poder Ejecutivo y a los gobiernos municipales, quedando al margen de su cumplimiento los poderes legislativo y judicial, así como los organismos autónomos.
En atención a lo cual, la presente iniciativa establece con claridad desde su artículo 2º, que las disposiciones de la Ley serán sin distinción a:
I. El Poder Ejecutivo del Estado de Sonora;
II. El Poder Legislativo del Estado de Sonora;
III. El Poder Judicial del Estado de Sonora;
IV. Los organismos constitucionalmente autónomos establecidos en la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Sonora;
V. Las Administraciones Públicas Municipales;
Con esto, en Sonora, por vez primera en su historia existiría un sistema homologado de compras y contrataciones gubernamentales aplicable a todas las instituciones que manejan recursos de la gente, disminuyendo con ello las barreras de entrada para las empresas de menor tamaño y previniendo el desorden que culmina en actos que vulneran los principios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez.
De igual manera, la legislación en materia de adquisiciones que, a final de cuentas, tiene como finalidad cuidar, transparentar y eficientar el presupuesto público, estaría a tono con el nuevo estándar de leyes de empoderamiento ciudadano, control y apertura gubernamental, como la de Acceso a la Información Pública, la de Fiscalización, la de Responsabilidades y Sanciones, mismas que además de estar homologadas a la normativa nacional, son aplicables a todos los poderes, niveles de gobierno y organismos autónomos, sin excepción.
Al ser esta la tendencia, no existe razón por la cual las leyes que regulan los procesos de compras y contrataciones públicas, deban seguir aplicándose de manera parcial o diferenciada.
Investigación: Base de la planeación
Otra de las grandes asignaturas pendientes, es la deficiente planeación en materia de adquisiciones y contrataciones gubernamentales y el desaprovechamiento de la investigación de mercado como base de la misma.
Expertos en el tema han identificado que al no sustentarse las contrataciones públicas en investigaciones de mercado, los entes gubernamentales no logran identificar los bienes disponibles en el mercado y las condiciones en que son ofertados, lo que deriva en condiciones de contratación desventajosas y precios de referencia mayores a los del mercado, que generan a su vez incumplimientos de los contratos y, por ende, instituciones ineficientes, ineficaces e incapaces de satisfacer las necesidades de los ciudadanos.
México Evalúa agrega en este respecto que la falta de planeación también puede traducirse en insuficiencia de recursos presupuestales para cumplir con las obligaciones de pago del Estado, afectando tanto a proveedores que no tendrán los flujos proyectados, como a las instituciones públicas, a las que cada vez menos empresas querrán vender sus productos o servicios.
Para atender esta problemática, en la presente Ley se dedica un artículo extenso a la investigación de mercado, además de mencionarse esta figura en más de 20 ocasiones, a diferencia de las legislaciones estatales actuales que dedican sólo un párrafo para describirla y unas menciones más para ligarla a una parte del proceso de compra.
Nuestra propuesta considera a la investigación de mercado como piedra angular de la planeación de las contrataciones, pues con base en ella los entes públicos elegirán el método de contratación que se llevará a cabo; justificarán la selección del procedimiento a realizar; seleccionarán el método de evaluación de las propuestas; establecerán los precios máximos de referencia; determinarán la conveniencia de utilizar la modalidad de ofertas subsecuentes de descuento; decidirán si agrupan varios bienes o servicios en una sola partida, si dividen la adquisición en partidas, o si se inclinan por el abastecimiento simultáneo, entre otras circunstancias.
Se establece además que la investigación de mercado deberá contener información detallada sobre la existencia de oferta de bienes y servicios en la cantidad, calidad y oportunidad requeridas por el ente contatante; la existencia de proveedores locales, nacionales o internacional con posibilidad de cumplir con las necesidades de contratación; el precio de los bienes o servicios requeridos; las condiciones financieras requeridas por los proveedores para cumplir con la ejecución del contrato; la justificación para la selección de las empresas que hayan sido consultadas, y el análisis de los tipos de procedimiento de contratación susceptibles de adoptar según los resultados de la investigación.
La iniciativa profundiza incluso en el tipo de fuentes de información que deben consultarse como mínimo en una investigación de mercado, resaltando las siguientes: Los sistemas electrónicos de compras; el registro histórico de las compras del ente público; investigaciones de mercado previas; informes de cámaras, asociaciones, agrupaciones industriales, comerciales o de servicio, o bien de fabricantes, proveedores, distribuidores o comercializadores del ramo correspondiente y, en el caso de bienes de procedencia extranjera, deberá consultarse a través de las embajadas o representaciones comerciales de los países cuyas empresas podrían estar potencialmente interesados.
En concordancia con la amplitud de aplicación a toda institución que reciba recursos públicos que propone la Ley presente iniciativa, el articulado correspondiente a la planeación, programas anuales de adquisiciones y el seguimiento de los mismos, se adapta a los distintos poderes, niveles de gobierno y organismos autónomos, además de manejar una redacción más clara y uniforme en esta materia, en comparación con las legislaciones tradicionales vigentes.
Mayor competencia = Mejor precio; mayor calidad
Según Transparencia Mexicana, otro de los retos de las contrataciones públicas es la falta de competencia en los procesos de compra, lo que resulta en la adquisición de bienes o servicios más costosos de lo que podrían conseguirse en mercados competitivos.
El Instituto Mexicano para la Competitividad coincide con este argumento al sugerir que la normatividad en la materia debe posibilitar las mejores condiciones de competencia entre los oferentes de bienes y servicios, eliminando aquellas condiciones que establezcan restricciones injustificadas o favorezcan la presencia de prácticas anticompetitivas.
Una de las prácticas que más atentan contra este clima de competencia necesario en las compras públicas es el uso mayúsculo de los procedimientos de adquisición o contratación directa, mismos que dejan a otros proveedores sin oportunidad de competir, y a los ciudadanos con la incertidumbre (muchas veces sospecha) sobre los motivos para elegir a tal o cual empresa.
En México, 8 de cada 10 adquisiciones del gobierno se asignan de manera directa; de las 2 restantes, sólo una deriva de licitación pública, pues la otra se realiza por invitación a proveedores selectos, porcentajes que no han variado en los últimos tres sexenios según un análisis de Diego Badillo del diario El Economista (2022).
Y aunque el monto de los contratos según procedimiento de adquisición arroja números menos alarmantes, las opciones que las legislaciones de contrataciones gubernamentales contemplan como excepciones a la regla de la licitación, concentran más de la mitad del recurso gastado en compras de gobierno; lo anterior, de acuerdo al estudio “La excepción como regla: Abusos e irregularidades de las compras del gobierno” (2023), publicado por Mexicanos Contra la Corrupción e Impunidad.
Si bien esta forma de contratación está contemplada en las legislaciones tanto federal como locales, y en ocasiones se encuentra plenamente justificado, no asegura las mejores condiciones de precio y calidad para los gobiernos, además de despertar.
Por tal motivo, la presente iniciativa retoma diversas figuras de contratación que han resultado exitosas en diversas latitudes y que respaldan organismos internacionales y organizaciones ciudadanas especializadas, cuyo objetivo es por un lado fomentar la competencia en la proveeduría a gobierno para obtener mejores productos y servicios, en mejores tiempos y con mejores precios y, por otro, disminuir las oportunidades de abuso, derroche y uso irregular de los recursos públicos.
Algunas de estas figuras, como la compra consolidada y las ofertas subsecuentes de descuentos, ya se encuentran contempladas en la legislación actual; sin embargo, nuestra propuesta bridnar mayor claridad y atiende las recomendaciones de organismos especializados, con la finalidad de homologar conceptos, requisitos y procedimientos a nivel nacional, en beneficio de las empresas y de los propios gobiernos.
Aunado a ello, se incluyen dos figuras novedosas como la subasta electrónica inversa, a la cual se le dedica un capítulo completo en la presente iniciativa, y el monitor de precios para adjudicaciones directas en el que el Estado de Sonora podría ser punta de lanza.
De manera particular, la subasta electrónica inversa se desarrolla en seis artículos, y se contempla como un procedimiento opcional basado en medios electrónicos en donde los proveedores presentan una propuesta de precios inicial y, el día de la apertura de la subasta, pueden ajustar esos precios a la baja a través del portal de compras correspondiente, de tal forma que la institución convocante obtiene las mejores condiciones al tiempo de disminuir la posibilidad de pactos previos tanto entre proveedores como entre la institución y algún proveedor.
El capítulo de subasta electrónica inversa incluye artículos específicos sobre el catálogo de productos y servicios susceptible de adjudicarse a través de este procedimiento; los requisitos que deben cumplir los potenciales proveedores; el contenido de la convocatoria para la subasta; las reglas del procedimiento de preguntas de proveedores, apertura, envío de propuestas a la baja, cierre y adjudicación; así como una serie de condiciones de participación de los servidores públicos responsables del evento.
La experiencia con este tipo de subastas es que resultan en un doble beneficio: Uno par el gobierno ya que le permite obtener bienes o servicios a precios más bajos que los que se podrían obtener a través de procesos de adquisición tradicionales; y otro para el ciudadano, al promover la transparencia y la competencia justa entre los proveedores, lo que puede resultar en una mayor eficiencia, eficacia y honradez en el uso de los recursos de la gente.
En cuanto a la figura del monitor de precios en adjudicación directa, la presente iniciativa establece la obligatoriedad de todos los sujetos obligados por esta Ley, de publicar en el Sistema de Compras Electrónico sus catálogos de necesidades de compra directa, estableciendo las características y volumen de bienes y servicios a adquirir, así como el tiempo disponible para ofrecer ofertas.
Cualquier proveedor debidamente registrado podrá consultar los señalados catálogos y presentar su propuesta de producto/servicio y precio. Una vez que venzan los plazos definidos por la convocante, el Sistema de Compras Electrónico, en forma automatizada arrojará un análisis de las propuestas ofertadas, señalando la que presenta el mejor precio.
Posterior a ello, la convocante deberá verificar que los participantes cumplan con los demás requisitos de Ley y, en el caso de los ofertantes con la mejor propuesta de precio, se cerciorará que cumpla con las especificaciones técnicas establecidas en los catálogos registrados.
Dadas las ventajas de esta nueva figura, la presente propuesta establece que todas las adjudicaciones directas, sin excepción alguna, deberán ajustarse al monitor de precios referido, incluyendo las adjudicaciones directas derivadas de procesos de licitaciones desiertas.
Cerrando con el conjunto de disposiciones destinadas a promover la competencia en los procesos de contratación gubernamental, se plantea la incorporación de un artículo específico relacionado con potenciales violaciones a la Ley Federal de Competencia Económica, el cual señala que cualquier acto, contrato, convenio o acuerdo que lleven a cabo los participantes que pudieran implicar prácticas monopólicas, concentraciones y restricciones al comercio interestatal, deberá ser denunciado por cualquier participante, la convocante o el órgano interno de control correspondiente, ante la Comisión Federal de Competencia para que resuelva lo conducente.
Fomento a MiPyMES
En materia de competencia de micro, pequeñas y medianas empresas en los procesos de adquisición y contrataciones gubernamentales, las legislaciones han ido incorporando diversas disposiciones con el fin de solucionar las disparidades que existen con relación a las empresas de mayor tamaño.
Entre dichas disposiciones destacan las que conceden preferencia a las MiPyMES en la adjudicación de un contrato cuando quedan empatadas en una licitación con otras empresas más grandes en puntaje o precio; prerrogativa que de acuerdo al Instituto Mexicano para la Competitividad resulta ser de las más efectivas dado que para esta etapa del concurso ya se habrían seleccionado, entre los posibles ganadores, a todos aquellos que aseguran las mejores condiciones para el ente público, por lo que se elimina el riesgo de pagar un sobreprecio por favorecer a una micro, pequeña o mediana empresa.
No obstante, la presente iniciativa va más allá de este beneficio, al establecer un articulado específico mediante el cual se obliga a la instancia pública a destinar al menos el 30% del monto anual del presupuesto de adquisiciones y contrataciones a MiPyMES cuya razón social tenga dirección fiscal en Sonora, del cual al menos la mitad debe aplicarse a empresas dirigidas por mujeres o que su planta laboral y directiva esté conformada por más del 50% de mujeres.
De igual forma, por vez primera en una legislación de este tipo, se concentran todas las prerrogativas para las micro, pequeñas y medianas empresas en los procedimientos de adquisición, en un solo artículo, facilitando con ello el ejercicio de estos derechos por parte de los interesados.
En este sentido, el artículo propuesto contempla las cinco prerrogativas siguientes:
En los procedimientos de contratación que utilicen el método de evaluación de oferta económica, de existir igualdad de condiciones, se dará preferencia a micro, pequeñas y medianas empresas que hubiesen participado.
En los procedimientos de contratación que utilicen el método de evaluación de puntos y porcentajes, cuando exista igualdad de condiciones, se darán puntos adicionales a las micro, pequeñas o medianas empresas en el Estado que produzcan bienes con innovación tecnológica.
Tratándose de bienes cuyo proceso de fabricación sea superior a sesenta días, las dependencias, entidades y unidades administrativas de los sujetos obligados, otorgarán en igualdad de circunstancias del treinta y cinco al cincuenta por ciento de anticipo cuando se trate de micro, pequeñas y medianas empresas en el Estado.
En el caso de adquisiciones, arrendamientos o servicios que se contraten con micro, pequeñas y medianas empresas asentadas en municipios rurales, se aplicarán reglas especiales que emitirá la autoridad competente, y no las disposiciones de la Ley de Adquisiciones, siempre y cuando la totalidad de las y los trabajadores de dichas empresas, sean residentes de dichos municipios.
Las dependencias, entidades y unidades administrativas de los sujetos obligados, deberán atender las reglas que emitan las autoridades de Hacienda, Economía y demás competentes para promover la competencia y participación de las micro, pequeñas y medianas en los procedimientos a que se refiere la presente Ley. Adicionalmente, deberán diseñar y ejecutar programas de desarrollo dirigido a proveedores de micro, pequeñas, y medianas empresas para generar cadenas de proveeduría respecto de bienes y servicios que liciten regularmente.
Transparencia, participación y rendición de cuentas
En el rubro de empoderamiento ciudadano, la presente iniciativa propone un total de once artículos en los temas de transparencia, participación ciudadana y rendición de cuentas en materia de adquisiciones y contrataciones públicas, herramientas indispensables para prevenir, desincentivar y disminuir la probabilidad de irregularidades en los procesos de contratación gubernamental.
Para ello, se establecen mecanismos de transparencia y acceso a la información pública, bajo el principio de máxima publicidad, tanto en los procedimientos de adquisición como en el resultado de los mismos, teniendo como base una plataforma tecnológica de compras que facilita a las empresas información actualizada de catálogos de precios, convocatorias, invitaciones, documentación relevante sobre los procesos en curso y los finalizados, además de permitir su participación a distancia en los mismos.
Por el lado del gobierno, esta plataforma genera la información necesaria para la adecuada planeación, programación y asignación de presupuesto de las contrataciones públicas, así como para la creación de todos los informes relativos a las evaluaciones.
Y por último, la tecnología permite a la ciudadanía conocer en tiempo real toda la información relacionada con el ejercicio del gasto en contrataciones públicas, desde las versiones públicas de los programas anuales de contrataciones públicas, el padrón de proveedores, el registro de contratistas sancionados, los catálogos de precios para adquisiciones directas, las convocatorias, actas, notificaciones, fallos, recursos y contratos de los procedimientos de compra, hasta los mecanismos de consulta, aclaración y quejas, y los testimonios, observaciones y denuncias de los testigos sociales.
En este mismo tenor, la Ley que se propone da mayor presencia y relevancia a la figura de los testigos sociales, al abrir su campo de acción no sólo a licitaciones públicas – como lo dispone la legislación vigente -, sino a procedimientos relacionados con contrataciones de alto impacto en los programas sustantivos del ente público, a juicio del comité de adquisiciones correspondiente.
Adicionalmente, se propone que exista un padrón de testigos sociales en el ámbito estatal y uno solo por cada Municipio, con requisitos muy estrictos que garantizan la imparcialidad, la honestidad y la experticia de los ciudadanos participantes en esta tarea, además de la especificación de que se trata de una responsabilidad honorífica que no da lugar a contraprestación alguna, asegurando con ello la independencia de su función.
En el tema de rendición de cuentas, la legislación actual en materia de adquisiciones es completamente omisa al respecto, lo que deja un vacío considerable en cuanto al monitoreo, seguimiento y evaluación de los resultados de las contrataciones públicas.
Bajo la premisa de que lo que no se mide no se puede mejorar, un gobierno no puede saber si su actuar lo acerca o aleja del ideal constitucional de eficiencia, eficacia, transparencia y honestidad en el ejercicio de los recursos públicos, si no cuenta con instrumentos que le permitan conocer el desempeño de sus contrataciones.
Sobre este particular, el IMCO ha sostenido que la posibilidad de medir los resultados y de cuantificar las ganancias en eficiencia tiene que derivarse de los procesos administrativos y ser una responsabilidad de los diversos órganos y funcionarios participantes.
En atención a ello, la presente iniciativa establece las figuras del informe anual de resultados de los contratos celebrados y de los informes trimestrales sobre el desarrollo de las contrataciones realizadas; esto en adición a los informes relacionados con los avances en el cumplimiento del programa anual de adquisiciones.
Lo anterior cobra especial relevancia puesto que el seguimiento a un programa se refiere a los objetivos y metas del mismo, en tanto que la evaluación de resultados de un contrato trata de la calidad de su ejecución y del impacto de su aplicación en las políticas públicas responsabilidad del ente contratante. Esto es, en el primer caso se pretende saber si cumplió o no cumplió la oficina de gobierno; y en el segundo, se intenta conocer si el contrato sirvió o no sirvió para resolver un problema público o mejorar la calidad de vida de los ciudadanos.
Es por ello que la presente iniciativa propone evaluar anualmente los contratos celebrados para medir los resultados de las compras e identificar a los responsables de cada proceso. Se contempla la posibilidad de que el ente público ordene y realice directamente o por conducto de terceros autorizados, auditorías para la evaluación del desempeño en materia de adquisiciones
De igual forma, se establece la obligación de los entes públicos de presentar informes trimestrales del desarrollo de las contrataciones que hayan realizado, debiendo publicarlos en el portal de compras correspondiente.
Estas adiciones al marco jurídico actual, enfocadas al conocimiento de los resultados de los contratos, además de su valor como información que empodera al ciudadaano, hace posible la retroalimentación del proceso de decisión y permite corregir fallas. Asimismo, permite que los órganos de fiscalización, desempeñen su función en mejores condiciones y, en su caso, finquen las responsabilidades correspondientes.
En este tema de responsabilidades, es preciso mencionar que aún cuando la presente Ley busca generar un ambiente de competencia, negociación y consenso en los procedimientos de adquisición y contrataciones públicas, no puede dejar de contemplar procedimientos claros y eficaces para garantizar la integridad y, en su caso, sancionar toda práctica ilícita, abusiva o desleal.
Por ello, además de las nuevas disposiciones en materia de transparencia, participación ciudadana y rendición de cuentas, se fortalece el apartado de sanciones tanto para proveedores como para servidores públicos.
En el primer caso, la presente iniciativa regula las sanciones a las que podrían hacerse acreedores los proveedores que incurran en prácticas ilegales, detallando un catálogo de faltas y su respectivo castigo según la gravedad de la misma.
Y en el caso de los servidores públicos, se establece la obligación de denunciar las faltas que conozcan en el ejercicio de sus funciones, a la vez de remitir sus infracciones infracciones normativas a la Ley de responsabilidades correspondiente.
También se incluyen por vez primera en la normatividad sonorense relacionada con compras gubernamentales, una serie de lineamientos para garantizar que en los cargos y empleos públicos correspondientes a las áreas de adquisiciones y contrataciones públicas, ingresen perfiles con experiencia, conocimiento y capacitación, y que durante su desempeño sean evaluados de manera constante.
Por último, el nuevo ordenamiento en materia de adquisiciones y compras de gobierno que se propone en la presente iniciativa, agrega un par de disposiciones en el tema de pago a proveedores. Por un lado, se garantiza que los pagos se harán bajo el principio de “primeras entradas, primeras pagadas” y, por otro, se obliga a los entes contratantes a verificar previo pago que los proveedoras se encuentran al corriente en sus obligaciones fiscales y que no han sido declarados como empresas que facturan o deducen operacione simuladas.
Con ello se protegen las finanzas tanto de las empresas como de los entes públicos, al evitar por un lado retrasos en los pagos y, por otro, la simulación de las compras en perjuicio del presupuesto público.
Una vez descritas las innovaciones y mejoras de la Ley propuesta en comparación con la legislación actual, describiremos brevemente el contenido de la misma con el objetivo de facilitar su análisis, dictamen y, en su caso, aprobación, así como la lectura y participación por parte de la ciudadanía y sus organizaciones, en el proceso de Parlamento Abierto que el Congreso del Estado habrá de iniciar de conformidad con el artículo 29 de la Constitución Política del Estado de Sonora y las disposiciones aplicables de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Sonora.
Estructura y contenido de la Ley
La Ley que se propone en la presente iniciativa consta de 104 artículos, ordenados en los siguientes Capítulos.
I. Disposiciones Generales
II. Del Fomento y Desarrollo de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas y de las Mujeres
III. De la Gobernanza del Sistema Estatal de Compras Públicas
IV. De la Planeación, Programación y Presupuesto
V. De los Procedimientos de Contratación
VI. De los Contratos
VII. De la Subasta Electrónica Inversa
VIII. De la Información y Rendición de Cuentas
IX. De los Pagos a Proveedores
X. De la Instancia de Inconformidad
XI. De la Solución de Controversias
XII. De las Sanciones
El Capítulo I contiene 8 artículos, en los cuales se establece el objeto de la Ley, los sujetos obligados, los principios que la rigen, las definiciones necesarias para su correcta interpretación y los actos jurídicos que son materia de la Ley. También establece las exclusiones y la supletoriedad en caso de lagunas legales. Finalmente, se establece la nulidad de aquellos actos que se opongan a lo establecido en la Ley.
El Capítulo II contiene 2 artículos que abordan una serie de prerrogativas para las micro, pequeñas y medianas empresas en los procedimientos de contratación a que se refiere la Ley, entre las que destacan que al menos el 30% del presupuesto anual de adquisiciones y contrataciones debe destinarse a MiPyMES locales, y que en caso de empate en los procedimientos de licitación estas empresas tengan prioridad.
En el Capítulo III se integra por 15 artículos que detallan la integración del Sistema Estatal de Compras, las atribuciones tanto de los integrantes del sistema como de las autoridades competentes, así como la integración y atribuciones de los Comités de Adquisiciones. También se mencionan los acuerdos y convenios que pueden ser tomados por los Comités, así como las atribuciones de la Hacienda Estatal, la Contraloría y los Órganos Internos de Control. Además, se establece la existencia de un Comité Intersecretarial Estatal y se detallan las atribuciones de los Comités de Adquisiciones Estatal, los Comités de Otros Poderes y Autónomos, los Comités Municipales y la Secretaría Técnica de Comités. Por último, se mencionan las atribuciones de las Unidades Concentradoras.
El Capítulo IV consiste en 7 artículos y tratan sobre la importancia de la planeación y se establece la obligatoriedad de elaborar programas anuales. Se mencionan los métodos de evaluación de las propuestas y se establece la obligatoriedad de publicar los Programas Anuales. Además, se establece la importancia de realizar estudios e investigaciones en el área de compras. Incluye también la elaboración del calendario de gasto y la creación del Padrón Único de Proveedores.
El Capítulo V es el de mayor extensión de la propuesta, con 18 artículos que describen los tipos de procedimientos de adquisición, los lineamientos, etapas, plazos y medios para cada uno de ellos, los requisitos e impedimentos para participar, los elementos de los contratos, los métodos de evaluación, los componentes del fallo y las excepciones a la licitación. De igual forma, se regulan las figuras de las compras consolidadas, los contratos marco, las ofertas subsecuentes de descuento, y se aborda lo relativo a la participación de los testigos sociales.
El Capítulo VI, con 7 artículos, incluye información sobre el contenido general de los contratos, las particularidades de los contratos abiertos, que son aquellos que permiten la adquisición de bienes y servicios de manera continua durante un período determinado de tiempo. Además, regula la figura de la subcontratación y establece las reglas para la rescisión de contratos y el vencimiento anticipado.
El Capítulo VII desarrolla la figura de la subasta electrónica inversa en un total de 7 artículos en los que establece los requisitos para participar en este tipo de procedimiento, incluyendo el registro y la verificación de la información del proveedor. Además, se desarrolla el procedimiento para la subasta, desde la convocatoria hasta la adjudicación, y se detalla la información que debe incluir el catálogo de artículos y servicios.
El Capítulo VIII que consiste en 11 artículos se centra en la información y la rendición de cuentas en las contrataciones públicas. Establece la importancia de la transparencia en todo el proceso de compras, y se detallan los requisitos para el portal de transparencia. Además, se establece la necesidad de un sistema de compras electrónico y se aborda el tema de la información confidencial y reservada. El capítulo también señala el periodo de conservación del material comprobatorio y el principio de máxima publicidad. Se regulan los informes anuales y trimestrales en materia de adquisiciones que deben presentar los sujetos obligados, así como los perfiles de los cargos en materia de contrataciones públicas y la necesidad de apoyo administrativo. Finalmente, se mencionan las facultades de verificación de la autoridad y la importancia de comprobar la calidad de los bienes muebles.
El Capítulo IX, con un par de artículos, establece los lineamientos necesarios para garantizar que los pagos a proveedores se realicen de manera adecuada y transparente, cumpliendo con las obligaciones fiscales correspondientes. Señala que el pago deberá realizarse bajo el método de “primeras entradas, primero pagadas”, favoreciendo a las micro, pequeñas y medianas empresas y que, en todo caso, no se realizarán pagos sino hasta que el proveedor haya comprobado que se encuentra al corriente en el pago de sus obligaciones y no se encuentra catalogada como EFOS o EDOS.
Los Capítulos X y XI, se refieren a métodos de resolución de controversias. En el primero de ellos consiste en 11 artículos que regulan lo relativo a la instancia de inconformidad, incluyendo la relación de actos que dan motivo a este recurso, los plazos, requisitos y contenido de la documentación relacionada, las causales de sobreseimiento y desechamiento, los elementos de las resoluciones y las atribuciones en la materia por parte de las autoridades competentes. Y el segundo, integrado por dos artículos refiere lo relativo al proceso de conciliación como un mecanismo para resolver discrepancias sobre la interpretación o ejecución de los contratos.
Por último, el Capítulo XII que se conforma por 11 artículos, establece las sanciones que se aplicarán en caso de infracción a la Ley que se propone, distinguiendo entre faltas graves y faltas leves, definiendo los procedimientos para imponerlas y los pazos de prescripción, así como las responsabilidades que corresponden a los servidores públicos ante el incumplimiento de la Ley.
La presente iniciativa, sigue las directrices de una serie de modelos sobre contrataciones públicas tanto de organismos nacionales como internacionales, tales como Ley Modelo de la Comisión de las Naciones Unidas para el Derecho Mercantil Internacional sobre la Contratación Pública, el Proyecto de Ley de Adquisiciones, Arrendamientos y Servicios del Sector Público de Transparencia Mexicana, México Evalúa, el Sistema Nacional Anticorrupción, el Instituto Mexicano para la Competitividad y la Comisión Federal de Competencia Económica, así como la Ley Modelo de Adquisiciones, Arrendamiento de Bienes Muebles y Prestación de Servicios de las Entidades Federativas del Instituto Mexicano para la Competitividad.
Resuelve las principales problemáticas que los expertos han encontrado en los procedimientos de contratación a nivel local, nacional e internacional; adopta las mejores prácticas promovidas por organismos de la sociedad civil e instancias internacionales; brinda la oportunidad de que el presupuesto destinado a las contrataciones gubernamentales se aplique de conformidad con los principios constitucionales y, propone una serie de instrumentos, mecanismos y tecnologías para abrir los procedimientos, transparentarlos y hacer que los servidores públicos rindan cuentas no sólo por el ejercicio de los recursos, sino por el resultado de los planes y programas de adquisiciones, así como de cada uno de los contratos que comprometen recursos públicos.
Todo lo anterior, con el gran objetivo de recuperar la confianza ciudadana en las instituciones de gobierno, haciendo del gasto público una actividad abierta, transparente y sujeta a la evaluación de todos.
En consecuencia, con fundamento en lo dispuesto por los artículos 53, fracción III de la Constitución Política del Estado de Sonora y 32, fracción II de la Ley Orgánica del Poder Legislativo, sometemos a la consideración de esta Honorable Asamblea, la siguiente iniciativa con proyecto de:
LEY
DE ADQUISICIONES, ARRENDAMIENTOS Y SERVICIOS DEL ESTADO DE SONORA,
QUE SE COMPONE DE 104 ARTÍCULOS ORDENADOS EN DOCE CÁPITULOS, MISMA QUE FUE PUBLICADA EN TIEMPO Y FORMA EN LA GACETA PARLAMENTARIA DE LA PRESENTE SESIÓN ORDINARIA.
A T E N T A M E N T E
Hermosillo, Sonora a 16 de marzo de 2023.
“POR UN MÉXICO EN MOVIMIENTO”
GRUPO PARLAMENTARIO DE MOVIMIENTO CIUDADANO
DIP. NATALIA RIVERA GRIJALVA
DIP. ROSA ELENA TRUJILLO LLANES
DIP. ERNESTO DE LUCAS HOPKINS
DIP. JORGE EUGENIO RUSSO SALIDO